中國企業(yè)年金制度發(fā)展的戰(zhàn)略思考
來源:www.beiwo888.cn 時間:2005-09-09
企業(yè)年金制度(補充養(yǎng)老保險制度)是相對于法定的社會基本養(yǎng)老保險而言,以企業(yè)(用人單位)為主體,在國家通過立法確定的統(tǒng)一體制和政策框架內(nèi),為職工建立的輔助性養(yǎng)老保險制度。作為構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分之一,企業(yè)年金制度順應(yīng)了人口老齡化階段養(yǎng)老保障需求急劇膨脹的發(fā)展趨勢,并能夠充分調(diào)動企業(yè)、個人以及社會各方面的積極性,從而適應(yīng)減輕政府財政負(fù)擔(dān)、建設(shè)同社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障體系的基本要求。
一、中國企業(yè)年金制度發(fā)展的簡要過程與制度背景
1.萌芽與初創(chuàng)階段(1990—1994)。中國企業(yè)年金制度的形成最早可追溯到
20世紀(jì)80年代。黨的十一屆三中全會以后,隨著國有企業(yè)改革的全面展開,為緩解新老企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不平衡問題,我國開始進行養(yǎng)老保險費用的社會統(tǒng)籌試點。1991年6月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,提出“建立多層次的養(yǎng)老保險體系”目標(biāo),并提出“隨著經(jīng)濟發(fā)展,逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法,實行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”,“企業(yè)補充養(yǎng)老保險由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟能力,為本企業(yè)職工建立,所需費用從企業(yè)自身資金中的獎勵、福利基金內(nèi)提取”。自此,少數(shù)企業(yè)開始嘗試建立補充養(yǎng)老保險,但實施范圍與保障水平都極其有限,因而這一時期的補充養(yǎng)老保險只能視為我國企業(yè)年金制度的雛形。
2.建立與徘徊階段(1995-1997)。1995年3月17日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》?!锻ㄖ分赋觯骸捌髽I(yè)按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費之后,可以在國家政策的指導(dǎo)下,根據(jù)本單位經(jīng)濟效益情況,為職工建立補充養(yǎng)老保險?!蓖?2月勞動部印發(fā)了《關(guān)于建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度的意見》,初步規(guī)范了企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度的基本框架:在滿足條件的城鎮(zhèn)各類企業(yè)中實施,所需資金主要由企業(yè)負(fù)擔(dān),個人負(fù)擔(dān)部分不超過50%,并采用個人賬戶積累模式進行管理和操作。然而,由于市場化改革過程中整個社會保障體系的極不完善,基本養(yǎng)老保險制度尚不統(tǒng)一,并同時存在著企業(yè)負(fù)擔(dān)較重、管理制度不健全等諸多問題,企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度依舊處于徘徊狀態(tài)。
3.探索與發(fā)展階段(2000——)。2000年,國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》明確規(guī)定:“有條件的企業(yè)可以為職工建立企業(yè)年金,并實行市場化運營和管理。”至此,我國企業(yè)補充養(yǎng)老保險正式更名為企業(yè)年金。
2004年5月1日,勞動和社會保障部發(fā)布的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》正式施行。《企業(yè)年金試行辦法》明確規(guī)定,只有“依法參加基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務(wù);具有相應(yīng)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力;已建立集體協(xié)商機制”的企業(yè),才可以建立企業(yè)年金。企業(yè)年金所需費用,由企業(yè)和職工共同繳納。企業(yè)繳費的列支渠道按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行,職工個人繳費可以由企業(yè)從職工個人工資中代扣;企業(yè)繳費每年不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/12,企業(yè)和職工個人繳費合計一般不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/6?!镀髽I(yè)年金基金管理辦法》則根據(jù)勞動法、信托法、合同法、證券投資基金法等法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定,對企業(yè)年金基金的受托管理、賬戶管理、托管以及投資管理等方面作出了明確的規(guī)定。至此,我國企業(yè)年金制度發(fā)展的政策與體制空間基本搭建成型,并進入了積極探索與發(fā)展的過程。
二、企業(yè)年金制度進一步發(fā)展與完善的制約因素分析
如果把企業(yè)年金制度的發(fā)展與完善簡單劃分為形成、建立、運營三個階段或環(huán)節(jié),那么我國的企業(yè)年金制度發(fā)展仍處于第一個階段,問題也主要是在于第一個環(huán)節(jié),即制度供給不足導(dǎo)致企業(yè)年金制度發(fā)展遭遇瓶頸。
1.基本養(yǎng)老保險制度改革的滯后。作為“三支柱體系”的第一支柱,即法定的基本養(yǎng)老保險,在我國由于歷史的原因,改革起步比較晚,并帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩,基本養(yǎng)老保險的平均替代率一度長期維持在80%以上。雖然經(jīng)過近
20年的不斷改革和大力推動,尤其是由“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式轉(zhuǎn)向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式后的10年以來,這種局面不僅造成政府財政背負(fù)過重的養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān),而且也直接限制了企業(yè)年金制度的發(fā)展,使得企業(yè)年金制度的發(fā)展既無必要亦無空間。表面上看,極高的基本養(yǎng)老保險替代率使補充養(yǎng)老保險顯得無足輕重,實際上基本養(yǎng)老保險制度尚且千瘡百孔難以正常維持又談何發(fā)展補充養(yǎng)老保險?因此,基本養(yǎng)老保險制度的深入改革及其有效運行是企業(yè)年金制度健康發(fā)展的必要前提。
2.相關(guān)財稅制度的不健全。迄今為止,我國現(xiàn)行稅法中只有關(guān)于社會保險的一些稅收優(yōu)惠政策,關(guān)于企業(yè)年金稅收優(yōu)惠制度的惟一政策依據(jù),只有在2000年國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中關(guān)于工資總額4%以內(nèi)稅前列支的規(guī)定,但對基金運營中的稅收政策和個人在參加企業(yè)年金時,繳費在多少百分比率內(nèi)可以享受免交個人所得稅的政策則沒有具體的規(guī)定。隨著企業(yè)年金數(shù)額的不斷加大,由于企業(yè)難以將其納入職工福利費中享受稅收優(yōu)惠,因此向補充養(yǎng)老保險計劃的繳費并不能沖減其應(yīng)稅所得。這完全不符合業(yè)已形成的企業(yè)年金可以獲得國家財稅支持的國際慣例,如此一來企業(yè)年金對企業(yè)和個人的吸引力必然會大打折扣。所以,財稅制度的不健全,缺乏優(yōu)惠政策的激勵是制約我國企業(yè)年金制度發(fā)展的重要因素。
3.基金投資渠道過于狹窄。根據(jù)中國保監(jiān)會預(yù)期,我國今后每年企業(yè)年金新增額將超過1000億元。世界銀行則更樂觀地認(rèn)為,到2030年中國企業(yè)年金總額將高達1.8萬億美元。然而,由于國內(nèi)資本市場的不完善,目前我國企業(yè)年金的投資渠道被嚴(yán)格限制而無法進入資本市場。這樣,企業(yè)年金計劃生存與發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因為企業(yè)年金計劃采用的是個人賬戶積累模式,積累基金只允許存入銀行和購買國債而不能夠進行市場化的投資運作,勢必難以實現(xiàn)保值增值。從另外一個角度看,目前我國企業(yè)年金基金的投資與監(jiān)管職能主要由社保機構(gòu)來履行,管理者與監(jiān)督者的雙重身份不利于市場功能的正常發(fā)揮以及企業(yè)年金制度的規(guī)范發(fā)展。少數(shù)大型企業(yè)自辦又難以做到年金資產(chǎn)真正獨立。同時,專業(yè)管理人員和投資技術(shù)的缺乏也在很大程度上制約著企業(yè)年金投資管理機制的建立與完善。
三、中國企業(yè)年金制度發(fā)展的對策探討
1.確立企業(yè)年金制度的法律地位。企業(yè)年金究竟是社會保險還是商業(yè)保險,究竟應(yīng)由社會保險機構(gòu)經(jīng)辦還是應(yīng)由商業(yè)性保險機構(gòu)經(jīng)辦,究竟屬于國家強制還是屬于企業(yè)自愿等等,這些都應(yīng)當(dāng)以具體的法律法規(guī)形式予以明確,否則企業(yè)年金制度就很難有長足的發(fā)展。對企業(yè)年金制度實施有限制的市場運作和適度的政府調(diào)控,也應(yīng)在法律上作出明確肯定。無論是政策扶持,還是投資管理,只有企業(yè)年金制度的法律地位明確了,才能具備解決這些問題的前提,否則就只能是事倍功半。
2.采取積極的稅收激勵政策。我國目前在企業(yè)年金建立和操作的過程中尚有許多不明確、不合理的地方,比如工資總額目前仍是一個不十分明確的概念,一律使用4%的比例而不考慮不同企業(yè)、職工工資水平的差距,以及對個人稅收優(yōu)惠政策的不足,都很有可能造成企業(yè)年金制度參與職工的流失。從長遠看,4%的比例應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入狀況的好轉(zhuǎn)而逐步提高。
3.建立良好的投資與管理機制。從理論上講,企業(yè)年金是一項企業(yè)和職工自愿建立的福利保障計劃,計劃歸集的基金歸職工自己所有,職工應(yīng)有充分的投資自主權(quán)。政府在企業(yè)年金監(jiān)管中的主要職責(zé)是制定運作規(guī)則,對基金籌集、投資管理到待遇支付實行全程監(jiān)管和主動監(jiān)管,及時糾正存在問題,實現(xiàn)基金保值增值,維護國家利益和企業(yè)、職工權(quán)益。因此,良好的投資管理機制的建立,主要在于強調(diào)政府監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上愈加注重發(fā)揮資本市場的作用。現(xiàn)行的三種組織運行模式,即“社保機構(gòu)經(jīng)辦”、“企業(yè)自行管理”、“保險公司管理”,都各有其利弊,就前兩者而言總體上是弊大于利急需變革。除了社保機構(gòu)的雙重身份,大型企業(yè)自辦往往難以保證年金資產(chǎn)的安全和職工的利益。因此,在規(guī)范企業(yè)年金的運作時,應(yīng)充分吸取其他國家的經(jīng)驗和教訓(xùn),隨著資本市場各項法規(guī)的不斷健全以及《信托法》等相關(guān)法規(guī)的出臺,逐步倡導(dǎo)信托管理模式,并且也不應(yīng)當(dāng)只限于單一的模式。
(xintuo摘自中國保險網(wǎng))